Un peu d'histoire pour soutenir notre mémoire

Plus de cent ans de Politique agricole

 Agriculture et politique agricole sont étroitement liées en France et en Europe. Quelques explications chronologiques permettront de restituer les problèmes et de comprendre l’évolution.

1881.Sous Léon Gambetta, création d’un ministère de l’Agriculture. Il encourage l’organisation des agriculteurs sous forme de coopératives et de syndicats.

1884.Adoption de lois protectionnistes (lois Méline, du nom du ministre de l’époque) pour protéger les agriculteurs de la baisse des prix et de la concurrence étrangère.

1936. Après l’hécatombe de la première guerre mondiale, la crise de 1929 touche durement l’agriculture. Sous le Front populaire, Léon Blum crée l’Office national interprofessionnel du blé (ONIB), suivi, après la deuxième guerre mondiale, d’offices pour les autres productions principales. Encouragement des coopératives dans la collecte et le stockage, intervention sur la filière agroalimentaire (négociants, industriels). La politique agricole est définitivement devenue une affaire d’État et d’intervention sur les marchés.

1946.Adoption d’une loi sur le fermage, visant à renforcer les droits des fermiers vis-à-vis des propriétaires et à faire disparaître le métayage. Émergence d’un courant agricole moderniste animé par de jeunes agriculteurs dynamiques, par opposition au courant agrarien traditionnel dominé par les gros propriétaires et cultivateurs. Fondation de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA) et du Centre national des jeunes agriculteurs (CNJA). Développement du Crédit agricole, de la Mutualité sociale agricole (MSA).

1953. Sous la pression des agriculteurs, l’État encourage la mise en valeur de terres agricoles en favorisant le remembrement, l’électrification, le drainage et l’irrigation (création de sociétés d’économie mixte régionales).

1957-1958.Traité de Rome et Conférence de Stresa, qui fixent les fondements de la Politique agricole commune (PAC). Six pays fondateurs (France, Allemagne, Italie, Pays-Bas, Belgique, Luxembourg).
Objectifs : garantir l’indépendance alimentaire, accroître la productivité, assurer aux agriculteurs un niveau de vie équitable, stabiliser les marchés.
Principes : unicité des marchés, préférence communautaire, solidarité financière. Mise en place des Organisations communes de marché (OCM) pour les grandes productions et du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), « banque » de la PAC, alimenté par les États membres. Tout ce qui concerne la gestion des marchés agricoles passe désormais par la PAC et les instances européennes.

1960-1962. La France, avec l’avènement de la Ve République, adopte deux lois d’orientation (sous l’impulsion du ministre Edgar Pisani). Régulation des marchés agricoles, mise en place d’une politique des structures (encouragement des installations de jeunes, aides au départ des anciens, aides à la modernisation des exploitations, etc.), mise en place du développement agricole et d’une formation agricole spécifique, structuration de la recherche.
Les mesures sont nombreuses et efficaces. Ces lois marquent le point de départ de la « révolution agricole ». Le gouvernement de l’époque s’appuie beaucoup sur le CNJA, porteur de cet élan de modernisme. Se met alors en place une alliance objective entre une profession désireuse de se transformer pour améliorer son niveau de vie et ses revenus et un État soucieux d’optimiser sa performance économique agricole (le Marché commun ouvre des perspectives d’exportation) et industrielle (le besoin de maind’oeuvre est réel et permet d’absorber les départs de l’agriculture) ; elle va fonctionner près de vingt ans.

1968.Le commissaire agricole européen Sicco Mansholt alerte les États membres des risques de dérapage de la PAC. Le soutien illimité des productions ne peut être poursuivi sous peine de saturation des marchés et de coûts exorbitants. Il est donc urgent, pour limiter la production, d’éliminer beaucoup de petites exploitations. Cet avertissement se traduit en 1972 par le Plan Mansholt qui ouvre au niveau européen une politique structurelle (actions sur les structures d’exploitation financées par le FEOGA).

1973. Le Royaume-Uni, le Danemark et l’Irlande rejoignent les États fondateurs.

1975-1980. Les excédents agricoles s’accumulent au niveau européen (beurre, poudre de lait, viande bovine). La cogestion française s’essouffle en raison des inquiétudes que suscitent les marchés saturés. L’unité du monde agricole n’est plus une réalité. La différenciation des situations est forte entre régions, productions, exploitations.

1981. Élargissement de la PAC avec l’arrivée de la Grèce. La gauche accède au pouvoir en France. Une femme, Édith Cresson, est ministre de l’Agriculture. Reconnaissance du pluralisme syndical. Les propositions de la gauche en matière d’agriculture resteront toutefois quasi lettre morte en raison du pouvoir encore important des lobbies agricoles.

1984.Mise en place des quotas laitiers pour endiguer les excédents. Ils gèlent le niveau de production de lait de chaque État membre. La France choisit des quotas par producteurs, ce qui empêche pratiquement tout agrandissement des exploitations.

1985.Sortie du Livre vert. La Commission suggère de réduire le protectionnisme, de rapprocher les prix européens des prix mondiaux et de prendre en compte les déséquilibres sociaux et environnementaux. Ainsi, les dépenses agricoles, qui s’élèvent à 70 % du budget européen, ne pourront plus augmenter plus vite que les ressources.

1986.Élargissement à douze (Espagne, Portugal). Acte unique européen, marché unique pour 1993. Cohabitation en France. François Guillaume (ancien président de la FNSEA) ministre de l’Agriculture.

1988.Mise en place de mesures de maîtrise de la production, au niveau des marchés européens, pour contenir les excédents : Quantités maximales garanties (QMG), aide au gel des terres, à l’extensification, à la cessation d’activité.

1992.Réforme de la PAC dite Mac Sharry, toujours pour maîtriser les excédents. Mais cette fois, l’orientation est nouvelle. Les OCM changent radicalement. Baisse des prix garantis de 15 à 35 % et compensation par des aides directes versées aux producteurs. Mesures de gel des terres obligatoire. Mesures agrienvironnementales.
Cette réforme va dans le sens d’un accord dans les négociations internationales où l’Union européenne doit montrer sa bonne volonté, accusée par les États-Unis de pratiques déloyales.

La même année, traité de Maastricht et première étape vers l’Union économique et monétaire.

1994.Accord agricole du GATT (devenu Organisation mondiale du commerce, OMC, en 1996). Pour la période 1995-2000, les signataires s’engagent à réduire les subventions aux exportations et à réduire les soutiens internes à l’agriculture.

1995. Élargissement à quinze (Autriche, Suède, Finlande).

1996. Premiers cas connus d’ESB (Encéphalite spongiforme bovine). Crise de la vache folle.

1999.Réforme de la PAC dite de « l’agenda 2000 ». Elle fixe un nouveau cadre pour 2000-2006. Poursuite de la baisse des prix et réévaluation des aides, mise en place de l’éco-conditionnalité des aides, préparation de l’élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale. En France, loi d’orientation instaurant la multifonctionnalité de l’agriculture et les Contrats territoriaux d’exploitation (CTE).

2000. Début des négociations à l’OMC. Échec de la première rencontre, en partie dû aux mouvements contestataires qui partent en guerre contre la mondialisation de l’agriculture. Au fil des ans, une hiérarchie semble s’installer. Au niveau mondial, définition du cadre des échanges commerciaux ; au niveau de l’Union européenne, politique des marchés ; en France, application de la politique des marchés et mise en oeuvre de mesures nationales (aménagement du territoire notamment).

2003. Accord de Luxembourg. Le 26 juin 2003, les quinze se mettent d’accord sur une nouvelle réforme dont les principaux changements portent sur la mise en oeuvre de droits à paiement unique, découplés de l’acte de production, et calculés sur une base historique 2000-2002.
La France choisit l’option de maintenir une partie des aides recouplées dans un souci de maintenir un minimum de lien entre l’acte de production et l’aide.
Cette réforme sera aussi l’occasion d’inscrire la filière laitière dans la même dynamique que les OCM viande bovine et grandes cultures à savoir la baisse des prix d’intervention compensée partiellement par des aides directes (découplées en 2006).
Les quotas laitiers sont maintenus jusqu’en 2014-2015.
Enfin la conditionnalité est renforcée avec une prise en compte du bien être animal, de la protection de l’environnement et de la sécurité alimentaire.
Le développement rural est soutenu à travers la modulation de 5 % des aides directes.

2004.Accord de Genève. Le 1er août 2004 cent quarante-sept pays de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ont conclu un accord-cadre relançant la libéralisation du commerce mondial. Sous la pression de pays émergents ou en développement conduits par le Brésil, l'Union européenne a accepté pour la première fois le principe de l'élimination de ses subventions aux exportations agricoles. Parallèlement, les Etats-Unis devraient limiter leurs crédits aux exportations.

Initialement prévu fin 2005, la conclusion de l’accord n’est pas encore d’actualité début 2009, par suite des difficultés rencontrées pour définir les modalités d'application, secteur par secteur, voire produit par produit. A ce jour (mai 2009), ce cycle de négociations n’a pas encore abouti et les discussions se poursuivent. Néanmoins, pour se préparer à de nouvelles évolutions internationales et relever de nouveaux défis internes, l’Union européenne vient de lancer une nouvelle réforme de la PAC : le bilan de santé 2008.

2008 :le bilan de santé de la PAC (compromis européen du 20 novembre 2008) traduit un désengagement croissant de l’UE vis-à-vis de la régulation des marchés, et la volonté de renforcer le deuxième pilier pour faire face à de nouveaux défis.

Les principales décisions sont les suivantes :
- réviser à la baisse les mécanismes d’intervention
- préparer la suppression des quotas en 2015 par leur assouplissement progressif
- aller vers plus de découplage : découplage total des aides sauf la prime vache allaitante et la prime à la brebis (choix de découplage total ou partiel laissé aux Etats membres).
- rééquilibrer les soutiens entre exploitants
- renforcer le deuxième pilier en augmentant la modulation pour répondre aux nouveaux défis climatiques et environnementaux en particulier.

Parmi les outils proposés par l’Union européenne,la France a choisi (annonce du 23 février 2009):
- de réorienter au sein du premier pilier une partie des aides nouvellement découplées vers un soutien à l’herbe
- et de mettre en place :
      · des mesures de gestions des risques (fonds sanitaire, assurance récolte)
      · et un soutien des productions fragiles et des démarches qualité (ovins, lait de montagne, veaux sous la mère, protéagineux, agriculture biologique) financés par un prélèvement de 5% sur l’ensemble des aides du 1er pilier

Les modalités d’application doivent être précisées avant l’été 2009. *


d’après Bernard DEL’HOMME pour la partie historique

Pôle économie et prospective des Chambres d'Agriculture des Pays de la Loire - Mai 2009